Juridique et institutions : La loi Montagne

Mardi 4 Juin 2013

9 janvier 1985, voilà la loi Montagne dans les rangs, fruit de débats riches et passionnés, portée par des pionniers qui y croyaient et qui voyaient là une avancée réelle pour nos territoires de montagne. Génératrice d’espoir, aux enjeux territoriaux et humains incontestables, la loi Montagne se voulait comme une avancée réelle pour nos montagnes et ses populations, porteuse d’innovations majeures et ce en tout point de vue.

C’est au début des années 70, avec la loi de janvier 1972 sur la mise en valeur pastorale qu’une véritable politique «Montagne» fait jour en France. Mais, force est de constater que c’est sous le volet agricole que nos sommets vont être appréhendés en premier lieu. Le Plan Neige de 1970 offrira la vision «sports d’hiver». Le discours de Vallouise en 1977, prononcé par le président Valéry Giscard d’Estaing, va constituer la base de la politique montagnarde : politique de caractère concernant aussi bien la lutte contre la désertification que la diversification des activités économiques, l’aide à la pluriactivité ou la protection du patrimoine naturel contre les abus du tourisme. Dès octobre 1981, l’Assemblée Nationale à majorité socialiste, entame la procédure qui aboutira au vote de la loi sur le développement et la protection de la montagne, ou Loi Montagne, promulguée le 5 janvier 1985. Ce texte constitue dans l’esprit de ses auteurs, la charte de la Montagne française.

La Loi Montagne s’applique à la zone montagne qui d’extension en extension, a fini par comprendre le 5e du territoire français, complété par une aire de semi-montagne, définie sous l’appellation de zone de piemont. Résultat : 8 massifs individualisés ; c’est la première fois qu’une partie aussi étendue du territoire français est pourvue d’un statut légal particulier.
La Loi Montagne est le fruit d’une longue et complexe genèse. La commission d’enquête, limitée en principe à l’agriculture et à l’économie rurale de montagne, créée en 1981 et dont la cheville ouvrière était le député de Savoie Louis Besson, avait pourtant été très vite en besogne. Adopté fin mars 1982, moins de 6 mois après la commission, et élaboré à la suite de divers déplacements dans les montagnes françaises et étrangères, et de nombreuses auditions, le premier rapport Besson se présentait comme un «pavé» de quatre cent pages.
La loi issue du projet déposé par le gouvernement après une large consultation des assemblées élues, des organisations professionnelles, des associations et administrations, consultation suivie de la rédaction d’un second rapport par Louis Besson, fut discutée par les deux Chambres de juin à décembre. De nombreux éléments du premier rapport ont été atténués ou éliminés ; on peut dire que la Loi Montagne a fait l’objet d’un consensus au moins apparent. Elle s’applique aux communes ou parties de communes situées en zone de montagne et concerne plus de 6 000 communes françaises.

Loi Montagne

Contenu

La Loi Montagne s’ouvre par un article de plus de soixante lignes, lequel constitue une déclaration d’ensemble sur la politique de la montagne.
A la base, la spécificité de la montagne, spécificité justifiant un statut particulier et la possibilité d’adapter les textes de portée générale aux caractéristiques de la montagne. Huit comités de massif formés d’élus, de socio-professionnels et de personnalités diverses sont couronnés par un conseil national de la montagne, émanation partielle des comités, qui avec ses soixante membres, constitue une assemblée assez lourde, se réunissant au moins une fois par an. L’avenir montrera hélas que ça ne va pas être souvent le cas. Le contenu en lui même de la Loi Montage, a une allure de «catalogue» (certains on parfois parlé de «loi mosaïque» ou de «trousse à outils»), où une trentaine de thèmes se juxtaposent sans que se dégagent vraiement des axes d’action prioritaires.
Cela va du développement du ski de fond, aux droits d’usage en forêt, des syndicats de vallée, à la réception en montagne des émissions radiodiffusées. Si pour certains, la loi Montagne se borne à reprendre des textes antérieurs, elle leur apporte une base juridique indiscutable. Quelques auteurs ont même parlé d’une loi de compromis qui s’est heurtée aux contraintes de la rigueur financière.
Les deux volets de la loi sont constitués par l’agriculture et le tourisme, qui représentent chacun le quart des articles. La partie touristique justement, vise à restituer aux communes une véritable maîtrise des activités touristiques :
municipalisation des remontées mécaniques, limitation à trente ans des contrats passés avec les promoteurs, redevances aux communes pour l’accès aux pistes de ski de fond… La procédure des UTN remontant à 1977 et 1979 est systématiquement déconcentrée. Qu’il s’agisse de création, d’extension, l’autorisation d’UTN est désormais délivrée à la demande de la commune par le préfet, après avis d’une commission spécialisée du comité de massif. La pluriactivité fait l’objet d’un chapitre spécial de la loi. L’industrie quant à elle, est absente de la loi, alors que le rapport Besson lui avait consacré dix-sept propositions.
Enfin les commentateurs ont souvent noté les imprécisions de la loi Montagne concernant la protection du patrimoine naturel et humain. La loi qui apporte peu d’éléments nouveaux aux textes de 1960 et 1967 sur les parcs nationaux et régionaux semble hésiter entre protection et développement.
La loi Montagne de 1985 a été successivement modifiée par plusieurs lois ; tout particulièrement le volet UTN, substantiellement remanié par la loi du 23 février 2005, relative au développement des territoires ruraux.

 

Dans le détail

La loi Montagne se pose en dépit des critiques de certains, comme une réponse adaptée pour des territoires aux enjeux particuliers, avec tous les outils qui vont avec. Parallèlement aux principes de la définition et de la mise en œuvre d’une politique spécifique de développement, d’aménagement et de protection de la montagne dans une démarche «d’auto développement», la loi a doté les territoires de montagne d’institutions spécifiques, associant élus et partenaires socio-professionnels au-delà des frontières administratives pour incarner les massifs.
Au niveau national, le Conseil National de la Montagne est une instance consultative, présidée par le Premier ministre, qui comprend notamment des représentants du Parlement, des établissements publics consulaires, des organisations nationales représentant le milieu montagnard, et chacun des comités de massif. Réuni théoriquement annuellement, il définit les objectifs et précise les actions qu’il juge souhaitables pour le développement, l’aménagement et la protection de la montagne. Il est force de propositions directes vers le gouvernement et le parlement.
Instance de concertation et d’orientation, le comité de massif définit les objectifs et précise les actions souhaitables pour le développement, l’aménagement et la protection du massif. Le comité de massif est également consulté sur les projets d’UTN, via une commission spécialisée.
Depuis 2005, il élabore le schéma interrégional d’aménagement et de développement, document d’orientation stratégique à échéance de dix à quinze ans, qui fixe les grandes orientations du massif à moyen et long termes.
La convention interrégionale de massif, quant à elle, engage l’Etat et les régions concernées sur un programme d’actions prioritaires en respectant les orientations du schéma interrégional de massif. Négociés par le préfet coordonnateur de massif avec la commission européenne, les programmes interrégionaux mobilisent le FEDER dans le cadre de la politique de cohésion.
La fonction de préfet coordonnateur de massif est assurée par le préfet d’une région concernée. Il est assisté pour l’ensemble des missions de mise en œuvre de la politique de massif par un commissaire à l’aménagement, au développement et à la protection du massif, qui assure la coordination technique des projets relevant des différentes politiques menées par l’Etat dans le massif.

 

Bilan loi Montagne

A l’occasion des 25 ans de la loi Montagne, le Premier ministre avait annoncé devant le Conseil National de la Montagne de 2009, son intention de faire procéder au bilan des 25 ans d’application de la loi de 1985 ; mission confiée à cinq corps d’inspection de l’administration en 2010. L’ANEM quant à elle, a assuré, au fil des ans, un rôle de veille, d’animation et de proposition. Lors de son 23e Congrès, en 2007, elle a d’ailleurs présenté un rapport contenant 21 propositions, collant aux évolutions qui ont touché la montagne et apportant une touche de modernité, signe que les montagnards aussi, savent s’adapter. Si bon nombre d’entre elles sont restées sans suite, elles n’en demeurent pas moins pertinentes et toujours d’actualité. A l’unanimité, la loi Montagne a bien été un texte précurseur, bâti sur des concepts juridiquement novateurs. Elle a contribué à la reconnaissance par le grand public du fait montagnard, au développement de son attractivité et de protection accrue de ses espaces naturels, assurant la maîtrise de la pression touristique. Elle a permis de maintenir une agriculture vivante et active, malgré une diminution de son poids relatif. Tout n’est pas rose bien sur mais les élus les montagnards ont su dégager des pistes, des axes, selon eux indispensables, pour l’avenir de la montagne. Ils militent en effet pour la reconnaissance de la place pleine et entière de la montagne, dans une éventuelle «loi cadre du développement durable de la nation». Ils insistent sur le fait que le pays a bel et bien besoin d’une grande loi d’orientation du tourisme, dans laquelle la montagne aurait toute sa place. Selon eux, la remise à plat de la loi Montagne est indispensable. Après plus de 25 ans d’application, force est de constater que oui, le territoire et les spécificités visés par ce texte ont évolué. Une évolution parfaitement visible sur le terrain, les populations ont su s’adapter, les professionnels du milieu aussi et il semble donc nécessaire que la législation leur emboîte le pas, «pour qu’au final, la montagne n’accouche pas d’une souris» !

 

ANEM : Unis par et pour la Montagne

Pour pérenniser les principes régissant la loi montagne de 1985, les élus se sont regroupés au sein de l’Association nationale des élus de la montagne dès octobre 1984. La loi reconnaît une spécificité «montagne», un droit à la différence et la nécessité d’adapter les dispositions générales aux particularités de près de 25% du territoire français, sur lequel vivent 4,9 millions d’habitants, et «dont le développement équitable et durable constitue un objectif d’intérêt national». La principale mission de l’Association vise à donner aux collectivités des moyens d’action renforcés pour défendre les enjeux économiques, sociaux et environnementaux de la montagne. Elle promeut ainsi le développement équilibré et durable de chacun des six massifs français (Alpes, Corse, Jura, Massif central, Pyrénées, Vosges, Réunion) et rassemble tous les niveaux de collectivités locales (communes, intercommunalités, départements et régions) pour que ces territoires puissent pleinement assurer leur triple fonction productive, récréative et environnementale. Forte de ses 6 000 membres, maires, conseillers communautaires, généraux et régionaux, ainsi que parlementaires, membres de droit, l’Association nationale des élus de la montagne regroupe aujourd’hui quelques 4 000 communes, 42 conseils généraux, 12 conseils régionaux et 240 parlementaires (députés et sénateurs). L’Association travaille avec toutes les associations d’élus ainsi qu’avec tous les organismes associatifs et socio-professionnels de la montagne et contribue à assurer la synergie des efforts, jouant ainsi un rôle pivot pour fédérer les montagnards et défendre l’avenir des territoires et des populations de montagne. Le nombre et la qualité de ses adhérents lui conférant une légitimité incontestable, l’ANEM est reconnue par l’État comme un interlocuteur qualifié sur toutes les questions relatives à la montagne et à l’aménagement du territoire. C’est ainsi qu’elle participe à la définition des politiques nationales.

CMM

CNM. Enfin…

C’est en Ariège, à Foix le 29 avril 2013,  que le Premier ministre Jean-Marc Ayrault installait le Conseil National de la Montagne. Instauré par la Loi Montagne de 1985, le Conseil National de la Montagne est animé par une Commission Permanente qui joue à la fois un rôle de veille et de force de proposition pour définir les objectifs de développement, d’aménagement et de protection de la montagne. Joël Giraud, député des Hautes-Alpes a été élu à l’unanimité président de la Commission Permanente du Conseil National de la Montagne. Honoré par cette élection, prêt à relever avec les autres membres du Conseil les nombreux défis auxquels doit faire face le monde de la montagne, Joël Giraud a évoqué les deux grands chantiers en cours, à savoir la place de la montagne dans les lois de décentralisation à venir avec comme objectif un renforcement du rôle des massifs et le développement de la stratégie macrorégionale autour de l’Arc Alpin pour favoriser l’émergence d’une Europe des territoires. Le gouvernement était venu en force pour saluer et accompagner le travail de ce Conseil, composé de parlementaires, de professionnels, de représentants associatifs ou de syndicalistes. Valorisation des productions agricoles, développement de l’attractivité touristique, «retour à la montagne» des jeunes, accès aux services publics, protection de la biodiversité : le Premier Ministre a confirmé les grands défis auxquels sont confrontés les territoires de montagne, assurant le soutien de son gouvernement à cette politique ambitieuse et nécessaire.

 

Photos : © DR - ariegenews.com

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